Encyklopedia Administracji Publicznej MW Pivot Skin

RADZIECKI MODEL ADMINISTRACJI – istotą modelu radzieckiego było administrowanie każdą dziedziną życia społecznego, począwszy od gospodarki, poprzez życie społeczne, skończywszy na kulturze i systemie edukacyjnym. Model podlegał ewolucji w ciągu 70 lat istnienia – od sytuacji rewolucyjnej i komunizmu wojennego, poprzez totalitaryzm (lata trzydzieste–pięćdziesiąte XX w.), po system autorytarny z elementami totalitarnymi (różny stopień w różnych krajach). Trzeba rozgraniczyć zasady deklarowane od rzeczywistych zasad funkcjonowania administracji w systemie realnego socjalizmu. Do tych pierwszych należą takie zasady, jak udział mas w rządzeniu, centralizm demokratyczny, praworządność socjalistyczna. W praktyce zasady te przybierały postać braku demokracji lub kontrolowanej przez partię komunistyczną demokracji socjalistycznej (bezalternatywne głosowanie w ramach frontów narodowych), centralizacji, → państwa policyjnego. Centrum władzy politycznej i wykonawczej w tym systemie stanowił nie rząd, ale biuro polityczne będące odpowiednikiem gabinetu w systemie parlamentarnym. Administracja ta była scentralizowana oraz poddana równoległej kontroli aparatu partii komunistycznej na każdym ze szczebli (→ kierownicza rola partii wobec administracji). Ustrojowa zasada państw realnego socjalizmu – jednolitej władzy państwowej – była zaprzeczeniem zasady podziału władz, występowała bowiem nadrzędność parlamentu pozostającego pod ścisłą kontrolą partii komunistycznej (poprzez określony z góry procent miejsc dla partii komunistycznej w parlamencie, wytyczne partii i dyscyplinę partyjną, możliwość odwołania posła). Państwa realnego socjalizmu zasadniczo nie znały instytucji wotum zaufania/nieufności w rozumieniu państw demokratycznych. Rząd określany był najczęściej naczelnym organem wykonawczo-zarządzającym, co w gruncie rzeczy oddawało jego rzeczywistą pozycję. Był organem wykonawczym w stosunku do partii, parlamentu i głowy państwa i zarządzającym w stosunku do administracji. Każde ministerstwo było imperium administracyjnym zorganizowanym wertykalnie, któremu podlegały liczne jednostki administrujące życiem społecznym w danym dziale administracji. Pozycja ministrów nie wynikała wyłącznie z pozycji zajmowanej w strukturach rządu, ale przede wszystkim z równoczesnego zasiadania w strukturach partyjnych, przede wszystkim w biurze politycznym. Cechą władzy centralnej była także daleko posunięta branżowość – w okresie rządów Leonida Breżniewa (1984) w ZSRR istniało 59 ministerstw oraz 22 komitety państwowe o charakterze ministerialnym (np. KGB, komitet planowania, komitet cen itp.). W systemie administracji radzieckiej, choć istniała organizacja biurokratyczna, nie istniała → służba cywilna w rozumieniu zachodnich demokracji. Istotną rolę odgrywało planowanie społeczno-gospodarcze na każdym poziomie administracji, które w warunkach upaństwowienia większej części majątku narodowego oznaczało planowanie biurokratyczne. Ministerstwa gospodarcze nadzorowały bezpośrednio firmy i stanowiły „państwo w państwie”. Tego rodzaju organizacja była jedną z głównych przyczyn inercji i zastoju w systemie realnego socjalizmu. W zakresie władzy lokalnej system radziecki zniósł → samorząd terytorialny w rozumieniu demokracji zachodnich. „Cała władza w ręce rad” – podstawowe hasło rewolucji październikowej szybko stało się fikcją. Luka pomiędzy teorią (frazeologią) a praktyką była oczywista nie tylko dla zachodnich badaczy, ale także dla decydentów komunistycznych, którzy podejmowali próby zmiany tej sytuacji, jednak w warunkach systemu niedemokratycznego nigdy się one nie powiodły. Po pierwsze w systemie niezdefiniowana była rola partii komunistycznej – w istocie będącej, jak to określała sowietologia, „superburmistrzem” („supermayor”). Nadzór polityczny przez lokalne komitety partyjne oraz administracyjny – przez ministerstwa czynił samorządność rad fikcją. Rady narodowe, bez własnej bazy podatkowej i uzależnione finansowo od centrum, nie miały możliwości prowadzenia samodzielnej polityki. Samorządy były słabe także z tego powodu, że lokalny przemysł był podporządkowany centralnym ministerstwom. Instytucje lokalne (szkoły, instytucje użyteczności publicznej, kultury itp.) podlegały zasadzie nomenklatury. Rady narodowe służyły jako łącznik między władzą a społeczeństwem oraz jako narzędzie mobilizacji społecznej (forma badania nastrojów w okresie sterowanych kampanii wyborczych – „demokracja socjalistyczna”). Rady miały funkcje zarówno stanowiące, jak i wykonawcze (prezydium i przewodniczący rady), co wynikało z doktryny jednolitej władzy państwowej. Oryginalną cechą administracji państw realnego socjalizmu była zasada podwójnego podporządkowania: radzie wyższego stopnia oraz organowi wykonawczemu wyższego stopnia (np. wojewódzkiego). Rady i ich ciała wykonawcze pełniły głównie rolę ściśle wykonawczą, a nie inicjatywną (ta zastrzeżona była dla partii) względem lokalnej zbiorowości. Nie funkcjonowały zasadniczo mechanizmy kontroli i nadzoru administracji, takie jak sądy administracyjne, rzecznicy praw obywatelskich – choć w przypadku niektórych krajów socjalistycznych podjęto takie próby (np. w PRL w latach osiemdziesiątych XX w. powołano taki organ). Instytucje kontroli państwowej najczęściej podporządkowane były rządowi lub też ich kierownictwo podlegało → nomenklaturze partyjnej, realne znaczenie miała kontrola partyjna. Cechą charakterystyczną tego systemu było szerokie stosowanie samoistnych aktów prawnych do regulowania wielu kwestii, w tym tych, które w krajach demokratycznych są przedmiotem ustawy i podlegają kontroli. Typowym przykładem dla systemu realnego socjalizmu były wspólne uchwały organu konstytucyjnego i organu partyjnego, tzw. uchwały partyjno-państwowe. Wspomnieć trzeba, że państwa bloku radzieckiego miały formalnoprawnie charakter zarówno unitarny, jak i federalny (Czechosłowacja, Związek Radziecki), choć kluczowym czynnikiem była kontrola partii komunistycznej. (→ kierownicza rola partii wobec administracji) [D. Długosz]

Literatura: M. Grzybowski, Rząd w państwie socjalistycznym, Warszawa 1980 ■ L. Holmes, Politics in the Communist World, Oxford 1989 ■ R. Sakwa, Soviet Politics in Perspective, London – New York 1998.